中華民國犯罪學學會理事李修安博士

壹、前言
 1970、80 年代，美國紐約市的治安敗壞，市區街頭淪為幫派、毒梟猖獗之地，當時各大媒體紛紛嚴詞批評，甚至將紐約市形容為「爛掉的大蘋果」。迨至1993年，代表共和黨的朱利安尼贏得選舉取得執政權後，展開一系列的改革措施，諸如大力掃蕩幫派毒梟、運用CompStat 科技分析治安狀況、貫徹「破窗」思想運用，以著重在輕微犯罪的處置上等，確實於任期內大幅降低犯罪率，使紐約市回復成為平靜詳和的城市。然而，朱利安尼的警政措施卻同時引發正、反兩極不同的評價。持正面看法者，認為各項數據均顯示治安改善的驚人成果，市民得以安居樂業；持負面評價者，則認為治安的改善，係時勢所趨以及其他因素之匯集而成，非關朱氏的警政政策奏效，同時抨擊朱氏藉此增加警力、擴充警察權限，造成許多侵犯人權情事。筆者則認為以當時紐約市之治安和環境，朱利安尼之警政措施確有其相當地貢獻，並依此提出個人的心得和啟示，以為我警政措施的參考。

貳、紐約市當時之治安與環境
據當時美國人口統計局(the U.S. CensusBureau)在2005 年的估算，紐約市的人口約有814 萬餘人，它是美國的商業、娛樂及出版中心，也是美國最大的城市。在這個鋼筋水泥打造而成的人工峽谷，是觀光客來到美國重要的參訪景點。
 
然而紐約市治安並不好亦最受人詬病，尤其在1970、1980年代為紐約市犯罪的高峰期。當時市民生活在青少年幫派暴力陰影下，黑人及西班牙裔社區販毒情況嚴重，種族混合區內的白人因治安混亂及海洛英、古柯鹼的非法交易行為猖獗而紛紛逃離。街頭犯罪尤為嚴重。紐約市警局犯罪研析中心的統計報告(CrimeAnalysis Unit, Statistical Report)指出：1975年紐約市共發生83,000 件搶案，到了1981年提高到107,000 件，1990年100,000 件，至1993年降回86,000 件。這時期治安敗壞程度使得傳播媒體描繪紐約社區「已被犯罪所包圍」( neighborhood under siege ) ，小說家Bellow 更以「文明的崩解」（collapse ofcivilization）來形容這座讓人既愛又恨的城市。

參、朱利安尼的警政措施
由於美國是警察行政高度分權的國家，中央通常不會介入地方警察事務；人事制度設計上警察局長係由市長所任命，因此市長對於重大警政政策走向擁有決定性的主導權。朱利安尼1944年出生於紐約市的布魯克林區，是義大利移民第二代。1968年畢業於紐約大學取得法律學士學位，並在紐約法院和美國司法部擔任助理工作。80年代曾擔任美國聯邦檢察長、司法部代理檢察總長等職務。在這層資歷背景下，不難想見，朱氏對治安問題有其專業學識與獨到的見解。以下概述其兩個最重要的治安理念與警政措施：
一、破窗理論(broken windowstheory)運用
 破窗理論與我國成語”見微知著”、”防微杜漸”的觀念相似，其闡釋犯罪防治政策的意旨在於：１、較輕微的犯罪及反社會行為得到嚇阻。２、進而重大犯罪得以預防。1990年，那時的Bratton 擔任地鐵警察局長，即服膺這樣的想法，形容Kelling 為他的”智慧導師” ( intellectual mentor )，並且以實際行動推動零容忍政策。Bratton 不僅以”零容忍”及”優質生活”為政策信條，復以「秩序維護理論」( order maintenance theory )鼓勵員警介入輕微案件，不論是已被查覺( observed )或只是在懷疑( suspected )階段，都不允許輕易放過。「秩序維護理論」的假設前提包括：應關注引起犯罪的環境及犯罪本身的特性，及探究警察與社區民眾協力對抗犯罪的方法。前者指的是輕微犯罪使得人們恐懼，且弱化了鄰里間的社會控制力量。在這樣的氣氛下人們因恐懼而逃離社區，民眾讓出街區的結果，就是使得失序與嚴重犯罪佔有了社區。因此，任何形式的違法均不被允許。而後者，則強調警民合作的重要性，警察不得忽略民眾的需求與感受，同時民眾也應配合警方的執法，並提供必要的協力，共同防衛社區安全。由此可見，朱氏的警政團隊理念不僅強調對輕微失序行為的處置，更重視警民間的合作互動關係。

二、CompStat核心策略
以電腦統計分析技術有效地運用在警察勤務上。實質的做法是先以電腦分析整個市區的犯罪型態，以市區圖示方式標記犯罪狀況，再針對分析結果編派警力。     簡言之，就是依據電腦統計資料來機動調整警力，力圖降低高犯罪率地區的犯罪數字。CompStat會議每週舉行一次，運用最新的科技標示街區(block)的犯罪趨勢，讓員警能特別專注在犯罪熱區( hotspots )的巡邏和偵查任務。另一方面，在犯罪情況較為嚴重地區，則佈署特別小組( special squads )實施大規模的逮捕與鎮壓犯罪活動。各分區指揮官則肩負轄區治安成敗責任，同時被要求對高犯罪現象擬制詳細的策略規劃。執行成果的好壞為「升遷」及「任務指派」的依據。

 因此，CompStat係科學技術應用在犯罪控制上的一種表現，且在每週的會議中，各單位指揮官得有面對面( face to face )進行溝通協調的機會，也是地區指揮官責任加重與責任區分的準則。CompStat 在運作程序上，則有下列四個步驟：正確與及時情資( accurate and timelyintelligence ) ；有效的戰術( effective tactics ) ；快速的人力資源部署( rapid deploymentof personnel and resources ) ；持續的追蹤和評估( relentless follow-upand assessment )。

肆、結論
而言之，1970、80 年代，可說是紐約市治安史上的黑暗時期，直到1990 年代才開始好轉。一般推論Dinkins 任內末段開啟了警政革新的契機，但朱利安尼推行了新警察政策才是成就紐約市治安奇蹟的推手。不過，新警政措施卻也引發一波波正反意見的爭執。持肯定態度者，認為朱利安尼改變世人對紐約市治安衰敗的印象，民眾也遠離犯罪的恐懼，重拾對警政的信心。且各族群社區中，均同樣是治安好轉的受益者。而持懷疑態度者，認為紐約市治安的好轉，是因為時勢趨使以及若干因素匯集而成，即使朱氏警政措施有所貢獻，那也不過是以侵犯人權、差別執法、與偏離常軌的勤務做法所造就。

大致上，綜合學者專家對朱氏的警察政策仍持肯定態度者居大多數，並總結以下幾點看法：１、雖然究因理論( theroot-cause theories)是大部分犯罪學家、刑事司法人員對犯罪控制的主要思想。但警察在社區及鄰里街區中也扮演著重要的角色，尤為重要的是依照“破窗”警政措施重建與維護社會秩序。２、新警政策略的基本改變，特別是在問題分析與解決上的分權，有著別具意義的影響。因為犯罪已逐漸被視為地方現象，需要地區性的分析與組織上的壓力，跳脫傳統窠臼。３、另一改變則是從單純的執法轉變為犯罪預防。美國的警察機關已注意到Robert Peer 所說的：對警察效率的指標是在於犯罪與失序的減少，而不是警察在處理犯罪與失序的作為展示。４、紐約市警察局在秩序維護施行上不僅僅是利用”stop and frisk”或是僵化的零容忍警政措施，員警仍能適切的使用裁量權。數據說明秩序維護策略的實施，也並沒有造成申訴案件的增加。５、人口結構、毒品使用模式改變、監禁率、司法檢察審判政策、經濟環境、緩刑與假釋制度、武器管制等等措施在犯罪減少上的確有著重要的影響。
 
的確，這些因素的推動力與方向，仍需要依靠地區背景與警察協助形塑而成。藉由”破窗警政”及CompStat具體化的計畫與責任的嚴厲執行，才能建立對公共秩序期待的基線。